「一個中國」政策與台灣地位 王景弘

──如果我能控制得住我們的官僚體系，今後不會再有台灣地位
未定的聲明出現。──尼克森(1)

──他（蔣介石）也主張一個中國，但那是台灣島。──季辛吉
(2)

──我想二十年內，如果你（尼克森）的後任也像你一樣英明，
他可能要變成拉俄國人以對付中國人。在未來十五年，我們必需
靠中國人對付俄國人。我們必需靜的玩制衡。──季辛吉 (3)


──我們問英國政府，為什麼堅持保留（台灣地位未定論），英
國政府說那是保守黨政府在國會作的聲明。但這不是唯一理由，
因為一個政黨是可以改政策的，新政策取代舊政策是很自然的現
象。那麼英國為什麼堅持二十年前的政策？這是因為他們心目中
有一天台灣獨立運動會藉台灣地位未定論興起。──周恩來(4)

十一月七日，美國中期選舉，民主黨在國會參、眾兩院均大勝，取得 兩院多數數黨地位，這是十二年來國會兩黨實力首度翻轉，也是六年 來國會和白宮分別控制兩個不同政黨手中。

雖然布希總統對台灣友好，主動批准大量先進武器售予台灣，增強與 台灣的軍事交流，也改善台灣領導人過境美國的禮遇。但行政部門對 台灣民主演變並未採取提升關係的作為，反而是牽就中國，對台灣主 體意識的興起百般抯撓與打壓。

因為共和黨在國會居多數，共和黨議員不便對白宮公開施壓，而參院 外交委員會主席魯格對台灣雖友好，卻並不積極推動美國與台灣提升 關係，而眾院國際關係委員會主席海德年事高，退休在即，亞太事務 小組主席李奇 (此次落選 )，原出身國務院，對台灣民主運動雖支持 ，但其約制台灣台灣民主發展的立場卻與國務院相若。

新國會參院外交委員會主席拜登，對台灣也不會有大幫助，但在眾院 方面，議長裴洛西是自由派，對台灣友好，對中國人權及不公平貿易 極不滿。外交委員會主席藍托斯也是對中國人權深惡痛絕，對台灣一 向友好。國會新態勢使台灣對美工作增加一些可運用的籌碼。

另一方面，國會研究服務處研究員鄧淑嫻選在十月十日發表一份研究 報告：「台美政治關係：新緊張與改變」。這份報告提到台灣政治情 勢與前大不相同，但在一九七九年訂的台灣政策指針，除了一九九四 年作過一次檢討外，在台灣完全民主化之後，尚未再檢討，現在可能 已經是重新思考的時候。

這項論文提到美國學界、智庫開始有重新思考一個中國政策的論述， 而一個中國政策與台灣民主化發生扞格，雙方也因為所謂「現狀」有 不同定義，致徒生紛擾。鄧淑嫻的論文一再提到「演變」 (Evolution)，這個觀念，從一九七二年尼克森向中共保証「一個中 國」政策以來，三十四年間，情勢已經發生遠超過他們預料的演變， 其政策檢討日益被認為必要。

十月初，美國國務院公共事務局歷史室也結集出版「美國外交關係文 件，中國，一九六九年至一九七二年」，全書一千一百七十五頁，收 有尼克森打開中國之門初期的重要決策、談話、雙方對話及對中國所 作之承諾。文件有一部份已經公開，但有若干重要文件，這還是第一 次問世。

本文將就這些文件涉及「一個中國」政策、「台獨」、「台灣地位未 定」、「演變」策略等核心問題的政策背景、美國說法及思考方向， 加以整理，可作為當前推動美國政策檢討的參考資料。

一、台灣法律地位

遠在一九六一年，美國國務院遠東事務局法律顧問齊札克 (John J. Czyzak) 便完成一份「台灣與澎湖島法律地位」的研究報告，呈總法 律顧問查耶斯 (Chayes)，這份報告到一九七一年，東亞事務局法律 顧問史塔 (Robert Starr) 奉命以通俗文字重寫，準備送交國會。

這份研究報告提及台、澎法律地位，常見的有四種理論：一、台灣地 位未定；二、台、澎屬「中華民國」；三、台、澎屬「中國」；四、 台、澎主權屬戰勝國所共有。

此項分析認定「台灣法律地位未定」的說法最有力，因為舊金山和約 明文規定日本只放棄對台、澎主權，並未說讓渡給任何國家。

它認為台、澎歸「中華民國」所有，也有一些根據，但主要看「中華 民國」是一個「國」，或一個「政府」。如果「中華民國」與「中華 人民共和國」是兩個「國」，則可以說國共內戰後，「中國」分成兩 個新國家：「中華民國」與「中華人民共和國」。但因為 ROC與PRC 都堅持中國只有一個，各自堅持自己才是代表全中國的唯一合法政府 。他們所持是「一個中國」兩個「政府」的概念。

所謂台、澎屬於「單一中國」的理論是以「中華民國」據有台、澎為 根據，而「中華民國」與「中華人民共和國」都主張「中國只有一個 」，兩個政府在競爭中國的代表。(5)

從韓戰後，杜魯門總統主張台灣地律地位未定，要留待遠東和平，或 對日和約解決。因為對日和約只明文規定日本放棄台、澎主權，因此 美國依各國所簽條約之義務，只能說「台、澎法律地位未定」。一九 七一年四月，美國國務院發言人即根據此項立場及法律分析，聲明美 國認為台灣地律地位未定的立場。

一九七一年七月九日，季辛吉秘密訪問北京，首次與周恩來會談即談 到台灣問題。周恩來對雙方關係正常化的進展，提出四項要求：一、 美國要承認中華人民共和國是代表中國人民的唯一合法政府；二、美 國必須承認台灣屬於中國，是中國不可分的一部份，在二戰結束後已 歸還中國；三、正如季辛吉所說的，美國不支持兩個中國或一中一台 政策，也不支持台灣獨立運動；四、國務院發言人不再重申台灣地位 未定。(6)

對周恩來的四項要求，季辛吉巧妙的避免對第二點作直接承諾，他表 明尼克森將會向毛澤東和周恩來重申美國不會支持台灣獨立運動，不 會支持一中、一台或兩個中國。他認為因為美國持這三項立場，周恩 來的第二件要求，即「台灣屬於中國」的問題「已經解決」。等到大 選之後，唯一的問題是接受中華人民共和國為中國的唯一合法政府。

一九七一年十月，季辛吉再次訪問北京，為尼克森訪問鋪路，周恩來 便重提未經季辛吉正面承諾的「台灣地位未定」，並問季辛吉，要回 答美國的立場是否有困難。季辛吉承認是有困難，他只能保証台灣地 位「未定」一詞，美國不會再重述。

至於其他國家主張台灣地位未定的問題，季辛吉說，美國不鼓勵任何 政府主張台灣「地位未定論」，「如果有一個政府未經我們鼓勵而提 此問題，我們當然不支持。」(7)

尼克森訪問北京，一九七二年二月二十二日與周恩來會談，向中方提 出五項保証，第一項便稱「中國只有一個，台灣是中國一部份。如果 我控制得住官僚體系，以後不會再有台灣地位未定的聲明出現。」尼 克森在秘密會談中對台灣地位的提法，比上海公報的陳述更直接，但 美方所接受的只有公報的公開表述，指這是兩岸中國人的立場，美國 只是「認知」此事實而不持異議。(8)

尼克森禁止美國官僚體系，不得再聲明台灣地位未定，只是政治或行 政手段，在特定時期的政策，並不能否定舊金山對日和約明確規定的 法律問題。實際上周恩來的談話，也間接承認對日和約未解決台灣法 律歸屬問題。

在與美方對話中，周恩來痛罵蔣介石最精彩的一段，便涉及對日和約 與台灣地位。他指蔣介石與日本簽訂雙邊和約，霸住台灣，成一個小 朝廷。但對日和約並未明指台灣歸屬，只說日本放棄。蔣介石沒能解 決這個問題，以後也不敢再對美國提出此條約。周認為他有充分理由 罵蔣介石是賣國賊。(9)

周恩來指蔣介石的處境很可笑，因為「台灣地位未定，其政府本身地 位也未定。他宣稱代表全中國，但他已被中國人民推翻。現在他所佔 據的地方島嶼地位仍未定。就此言之，他的政府是掛在半空中。」 (10)

實際上，中國設計所謂「一個中國」原則，台灣是中國一部份，逼國 際社會承認，目的即在以政治手法，取得條約上所未賦予的法律權利 ，這也証明依舊金山條約，台灣地位未定的事實。

二、一個中國原則

在尼克森政府外交轉向時，蔣介石以台灣為「基地」的「中華民國」 ，自己的定位並不是「國」，而是一個政府，「中華人民共和國」是 一個「偽政權」，兩個「政府」在競爭「中國」的合法代表地位。簡 單的表述，蔣介石接受「一國兩府」，它以技術性理由默認美國與日 本政府安排的聯合國「雙重代表權」決議案，即承認「一國兩府」的 最明確証據。

尼克森政府的國家安全研究備忘錄，在一九六九年便提及「一個中國 」和「台灣問題」所造成的困難。它指出，「台灣問題」，包括美國 支持「中華民國」的問題，是美國與「中華人民共和國」改善關係的 主要障礙。北京不但要求美軍撤出台灣和台海，而且要求美國承認它 的主張，即「台灣是它的內政問題」。

研究報告指出，「中華民國」政府堅持它是全中國的合法代表，而台 灣是中國的一部份，這種想法在由大陸人所支配的政治結構中根深蒂 固。台灣人對大陸人的支配有反感，但無疑的他們寧可選擇「中華民 國」而不要「中華人民共和國」。他們可能希望台灣與大陸保持分離 ，並希望美國協助保持此分離狀態。(11)

季辛吉一九七一年七月九日在北京與周恩來秘密會談，周恩來開宗明 義便要求美國必需承認「中華人民共和國是中國唯一合法政府，不能 有保留。」「台灣是中國一省，己回歸中國，是中國領土不可分割的 一部份。」「美國必需承認中華人民共和國是中國唯一合法政府，台 灣省是中國領土不可分割的一部份，必需歸還祖國。在此情況下，美 、蔣條約不可能存在。」(12)

這就是北京的「一個中國」原則，但周恩來兩次發言，對台灣所處地 位，有兩種不同說法，其一指台灣「已經歸還中國」，其二卻指台灣 「必需歸還祖國」。

在季辛吉訪問前，尼克森已有指示，對所謂「一個中國、兩個中國」 的問題，季辛吉只能提及一次。季辛吉依命回應稱，對於台灣政治前 途，「我們並不主張兩個中國，或一中一台的解決方式。」 (13) 到 同年十月季辛吉第二次訪問北京時，周恩來問他如果有其他政府提出 台灣地位未定論，美國立場如何。季辛吉說說未經美國鼓勵而提出此 問題，美國當然不會支持。他強調美國不鼓勵兩個中國或一中一台的 主張，而是鼓勵在「一中架構下和平解決問題。」(14)

對中國所主張的「一個中國」，尼克森與周恩來會談時直接便稱美國 接受的原則：「中國只有一個，台灣是中國的一部份。」但國務卿羅 吉斯與中國外交部長姬鵬飛會談時，則使用較接近公報的措詞：「台 海兩岸的中國人都同意台灣是中國的一部份，中國只有一個，我們注 意到雙方的立場。」「美國無意推動兩個中國，一中一台，或一個中 國兩個政府，我們願在現有基礎上看如何改善雙方關係。」 (15)

尼克森與周恩來的「上海公報」，中國立場強調「中華人民共和國」 是代表中國的唯一合法政府，台灣是中國「一省」，早己回歸「祖國 」。但美國只宣稱「認知台海兩岸所有中國人均主張中國只有一個， 台灣是中國一部份。美國政府對此立場不持異議。」

當時中華民國駐美大使沈劍虹曾拜會季辛吉，要求澄清若干疑點，他 並未挑戰「一個中國」，而是要求美國解釋「不持異議」，因為他認 為那是對北京的立場不持異議。但季辛吉說那不是美國的立場。美國 是說因為中華民國的立場是代表中國，中國只有一個，因此，美國的 理解是台北與北京都同意中國只有一個，美國立場只是說「美國對中 國人所主張中國只有一個，台灣是中國一部份的之場，不持異議。」

沈劍虹指出，台北有人把美國說法解釋為美國現在承認中華人民共和 國對台灣的主張。季辛吉認為這種想法「愚不可及」，美國在公報中 並沒這樣做。美國的立場和在聯合國代表權案的立場完全一致。季辛 吉也說，公報並非條約，因此文字較含糊。(16)

一九七二年三月六日，尼克森向國務院及國防部下達指示，不能對上 海公報「不持異議」解釋為「贊同」或拒絕。我們要讓中國人自己去 解決。(17) 尼克森對「不持異議」的模式甚為得意，並把責任推給 蔣介石與周恩來。他與季辛吉會見沈劍虹的談話中說，雖然他們兩人 見解分歧，但他們同意兩件事：第一，中國只有一個；第二，問題他 們自己解決。(18)

三、美國「不支持台灣獨立運動」

一九七一年季辛吉秘密訪問北京時，因「台獨」案被判刑的前台灣大 學政治系主任彭明敏脫逃至瑞典轉到美國，周恩來第一次與季辛吉會 談，便要求季辛吉澄清美國對「台灣獨立運動」的立場。季辛吉回答 ：「台灣人？我們不支持。」

周恩來問會不會有中央情報局或五角大廈的支持？季辛吉指出中央情 報局的本事常被誇大。他也強調彭明敏到美國與中央情報局無關。周 因來根據季辛吉的答話，便自作結論稱，「我們對你剛才說的話很重 視，即美國政府與尼克森總統不支持，將來也不會支持所謂台灣獨立 運動。」會談記錄上季辛吉並沒有說這麼多話。(19)

季辛吉與周恩來的第二、三輪會談，對「台灣獨立運動」問題，再加 討論，季辛吉稱尼克森會再毛澤東和周恩來重申美國「不支持台灣獨 立運動」。他說，如果周恩來有美國支持「台灣獨立運動」的情報， 可以提交給他，他會查明制止。

周恩來要求美軍逐步撤出台灣之際，要負責任，不容台灣生亂，不能 讓「獨立運動」在台灣滋長。對此，季辛吉重申：「對台灣獨立運動 ，我們不會給予支持，不論是直接或間接。如果你有可靠情報証明美 國有人支持，可以交給我，我會加以制止。我們不能對非美國支持、 非美國鼓勵，非美國參予的事情負責。但我們不會給予任何形式的支 持。」(20)

在季辛吉離開中國前的最後一輪會談，周恩來仍不忘要求美國不容「 台灣獨立運動」準備在台灣活動。季辛吉除重申不支持、不鼓勵、不 提供金錢支持或任何形式之鼓勵外，也強調「如果台灣獨立運動不是 因為我們而發展，那就不是我們所能控制。」

周恩來要求美國不容許日本介入支持台灣獨立運動，但季辛吉只說， 在美國能控制日本的範圍內，美國反對日本介入支持。(21)

尼克森一九七二年二月訪問北京，所提五項原則的第二項即「我們一 向沒有，將來也不會支持台灣獨立運動。」第二項包括「同時，我們 也將勸阻日本支持台灣獨立運動。」(22)

他們在第二輪會談時，周恩來企圖把美國的保証，從「不鼓勵」變成 「不容許」，並把範圍擴大到台灣。但季辛吉立即糾正，他指出美「 不鼓勵」，因為「不容許」超出美國的能力。周恩來稱，美國「應該 說在美軍仍駐台時，不容許台灣有台灣獨立運動。因為你知道即使蔣 介石也說你們讓彭明敏逃脫。」

季辛吉重申美國不會支持「在美國之台灣獨立運動」的承諾，而尼克 森也表示認可。(23)

由上述會談記錄可見，美國有關「台獨」問題的承諾，只限於不支持 、不鼓勵在美國的「台灣獨立運動」，對非美國所支持或鼓勵，也不 發生在美國的「台灣獨立運動」，美國並不負責。柯林頓總統對中國 所作的「三不承諾」，有一項「不支持台灣獨立」，並稱緣自尼克森 ，實明顯錯誤。尼克森只說不支持「台灣獨立運動」，而非不支持「 台灣獨立」，其範圍也只限於在美國的「運動」或「團體」。

四、 日本問題

在美國外交轉向期，權益受損的不只是台灣，而且還有日本，和被當 牌打的舊蘇聯。季辛吉訪問北京前，尼克森特別指示他運用中國所恐 懼的三張牌，第一張是越南牌，讓中國瞭解如不幫美國解決越戰問題 ，尼克森可能採取更不合中國利益之大動作。第二張是中國所擔心的 日本崛起，軍事主義抬頭重整軍備。第三張才是蘇聯牌，讓中國害怕 蘇聯的威脅。(24)

中國當年對日本的顧忌，主要有三，第一，怕日本軍主義再抬頭，第 二，怕蔣介石把日本勢力引入台灣，第三，怕台灣地位未定論成日本 支持台灣獨立的理論基礎。

周恩來在一九七一年七月十日會談，便告訴季辛吉，他擔心日本軍事 主義的傾向。他認為在美國從地區及台灣撤軍前，日本軍隊可能進入 取代。日軍進入台灣是可能的，因為日本與台灣還訂有條約，即蔣介 石所訂的所謂和約，他們現在都在強調這個事實。(25)

周恩來也擔心美國撤軍之舉與雙方關係正常化的步調失調，致蔣介石 發現美國圖謀，便另尋出路。如果他覺得美國靠不住，他可能找日本 ，而日本也樂意介入台灣，它已經把台灣列為它的安全範圍。(26)

周恩來要求美國不容日本介入干預台灣。季辛吉保証，「美國堅決反 對任何日本在台灣駐軍。」(27)

在季辛吉表示「希望台灣問題以和平方式解決」時，周恩來稱「我們 盡力如此。」但反過來要求美國在撤出台灣之前，必須設法不讓日本 武力進入台灣。因為這對中國、美國和亞洲和平都很危險。他也要求 美國不容日本支持台灣獨立運動，並警告季辛吉說，依蔣介石的性格 ，他可能與日本及蘇聯勾結，美國不能不知。(28)

一九七一年十月，季辛吉第二次訪問北京時，周恩來把日本勢力介入 台灣的定義，擴大到政治和經濟範圍，並批判台灣三個親日派張群、 黃杰和谷正綱拉攏日本，寧可台灣成為日本的屬國。季辛吉仍重申美 國堅決反對日本軍隊進入台灣，並稱美軍還在台灣時，那是不可能之 事，但在美軍撤出後，便比較難處理。(29)

尼克森一九七二年二月正式訪問中國時，向周恩來重申季辛吉所作的 承諾，他所提的第三項保証便是：在我們能力所及範圍內，在我們介 入降低時，我們將運用影響力勸阻日本進入台灣，同時也勸阻日本支 持台灣獨立運動。(30)

五、「台灣問題」的和平解決與和平演變

尼克森與季辛吉應付中國的策略，在所謂「台灣問題」上，採取「和 平解決」與「和平演變」兩原則。在公開的聲明，「和平解決」是主 調，但在會談及內部評估卻側重「和平演變」的原則。

周恩來在一九七一年七月九日首次與季辛吉會談，便提出「台灣問題 」，攻擊美國的「台灣地位未定論」，要求美國必需承認「中華人民 共和國是中國唯一合法政府，台灣省是中國領土不可分的一部份，必 需歸還祖國。」

對此，季辛吉提出美國的觀點，他把台灣問題分成兩部份，第一是美 軍駐留問題，第二是台灣與中華人民共和國間「政治演變」的問題。 季辛吉承諾美國「並沒有在主張兩個中國，或一中一台的解決方式。 」他哄周恩來說，他相信「政治演變可能朝周恩來總理向我提及的方 向進展。」

季辛吉施展拖計，告訴周恩來接納「演變」方式的必要，他說，雙方 不應被迫在短期內作出對實際不發生作用的正式宣佈。「但是，一旦 我們達成基本諒解，我們不會阻礙基本的演變。」季辛吉蓄意用含糊 的措詞，應付周恩來的追問。(31)

季辛吉尼在結束第一次訪問前的會談，才輕描淡寫的向周恩來表示， 美國「非常希望台灣問題以和平方式解決」。(32) 他在第二次訪問 時，對此問題也側重安撫北京，表示美國將「支持台海問題的任何和 平解決，美國不會成為其障礙。」 (33)

尼克森正式訪問北京，向周恩來提出的五項原則，第四項稱美國「支 持台灣問題以和平方式達成的任何解決方案。同時美國也「不支持台 灣政府任何以軍事手段重回大陸的企圖。」(34)

美國主張台灣問題「和平解決」，而未堅持中國放棄使用武力，也未 把它設定為雙方關係正常化的條件，只是權宜之策，因為美國認定中 國不可能宣佈放棄使用武力，也不會接受它為相關條件，但美國認為 它單方面的強硬主張，替台灣保留不接受中國條件「統一」的權利。

尼、季雖然奸詐，利用蔣介石錯誤、不智、虛構的「法統」，採用「 兩岸中國人」都主張「中國只有一個」，美國不持異議的脫身之計， 並以「和平解決」及「和平演變」作為靜觀其變的拖計，其實他們並 非真正相信台灣的演變會接受中國的條件被「統一」。

有兩項文件可証明，對台灣政治演變走向自成獨立個體的趨向，美國 知之甚明。第一項文件是美國駐台北大使馬康衛一九七一年回美述職 ，六月三十日在白宮與尼克森的談話紀錄。

馬康衛說：「有件事，現在似乎不要談。但我發覺台灣已逐漸發展出 它自己的，與大陸相分離的運行軌道。」

他說：「蔣介石現在還不會走到這個地步。但我想總有一天他們會接 受不同的體制，不同的地位，獨立於大陸之外，處於不同軌道，和獨 立的地位。」(35)

但對可能演變討論最深入的應數國務院中華民國事務處長莫瑟 (Leo Moser) 在一九七一年十一月二十三日完稿，十一月三十日由助理國 務卿布朗呈給國務次卿強生的背景分析與政策建議。

從美國政策而言，莫瑟認為台灣的未來，有五種可能選擇：第一，「 中華民國」成為兩個中國之一；第二，台灣被納人以北京為首都的「 中國」之一部份；第三，台灣成為以北京為首都的一個中國的「自治 區」；第四，獨立的台灣；第五，「一個中國」──以演變過程解決 台灣問題。

前四種選擇有的是國、共都不能接受，有的台灣人民不接受，有的會 使美國被批判出賣台灣，或有的對美國改善與中國關係的目標有害無 益，因此，他認為美國以採取「一個中國」──以演變方式解決台灣 問題最妥當。

這個演變的模式設定未來台灣與中國的關係，由有關人民自己決定， 美國不介入影響其結果，只堅持必需採取和平手段。解決的結果包括 發展成為一個非共產主義的獨立個體，或最終與中國和平統一。(36)

莫瑟指出，美國不採取可能被指偏向某一結果的政策措施，雖然美國 預期演變的結果是一個獨立的台灣，最後可能為北京所接受。

如此設計當然是明知台灣不會變向投共，美國可置身事外，拖延時間 ，應付中國之要求，先改善與北京關係再說。這個計策與第四策「一 中一台」有其相近之處，只是讓美國不必立即作此主張，換取時間， 等待情勢的發展。

實際上，莫瑟所持的演變過程，在第四策中說得更清楚。他認為獨立 的台灣已經是既成事實，可以透過兩種方式把它「正式化」，其一是 建立新的實體，如「台灣共和國」，其二是「中華民國」逐漸演變成 「台灣取向和台灣人控制的政治實體。」(37)

產生這種結果，可以是美國政策鼓勵、支持，也可以是自然的演變。 莫瑟指出，在台灣稱為「中華民國」的政治實體，在相當程度已經朝 向「台灣政府」的方向演變。(38)

莫瑟擬此報告是在一九七一年，一年後，蔣經國已經大步走向「台灣 化」，一九八八年蔣經國去世，台灣本土化及民主化加速進展，憲法 不斷修改，國會全部改選，一九九六年總統直接民選，到二千年主張 台灣獨立於中國之外的本土政黨取得政權，都突出台灣自然演變成獨 立政治實體的趨向。

李登輝總統使用「中華民國在台灣」，「兩國論」，陳水扁總統的「 台灣是一個主權國家，目前國號中華民國」，「台灣與中國，一邊一 國」，以及「中華民國」與「中華人民共和國」互不相隸屬等說法， 都顯出台灣雖然尚未正名，但「中華民國」實質內涵已改變，它已自 然演變成與中國不同的獨立政治實體。

六、結語：要求美國改變政策，以符合演變結果

在舊金山和約日本放棄台灣主權的基礎上，台灣經過民主化的演變， 自己成為一個獨立政治實體，這是無可否認的事實。台灣並不欠缺國 際法上國家之要件。台灣要尋求的是國際社會的承認與建交。

如果台灣能把原有「中華民國」改成「台灣共和國」，當然其新政治 實體的地位更明確，也許更有助國際社會承認，但這基本上是國際社 會依政治考量而決定的承認問題，而不是台灣未具國家條件的問題。 國際社會，特別是美國，不能繼續虛偽的一面以反對改變現狀，反對 台灣正名，另一方面又不承認「中華民國」是主權國家。

美國是台灣的堅強支持者，台灣安全受美國保障，此不容置疑。但在 主權問題上，台灣與美國立場明顯分歧也是事實。雙方立場的分歧並 非台灣過錯，而是美國拒不調整對台灣不公不義的舊政策。

從李登輝總統，到主張台灣獨立自主的民進黨政府，採取最溫和的立 場，以民主演進的論述，未改變「中華民國」的稱謂，只指出「中華 民國」實質改變，只是台灣的政府，而非「中國」的政府。這是務實 的態度，也是冷戰時代美國要求蔣介石採取的立場。

但美國政府現在的所謂「一個中國」政策，仍虛偽的把「中華民國」 視為一個「中國政府」，而美國不承認它代表「中國」。這是美國在 一九七喩年代的錯誤，因為蔣介石與毛澤東都反對「兩個中國」，或 「一中一台」，美國並不把「中華民國」與「中華人民共和國」視為 兩個國家，而是當作兩個敵對的「中國政府」，美國在一個時間只承 認一個政府代表「中國」。

李登輝總統用「中華民國在台灣」，把「中華民國」與「中華人民共 和國」關係界定為「國與國關係」，及陳水扁總統稱「台灣」是獨立 主權國家，現行國號是「中華民國」，都有別於國民黨戒嚴統治下對 「中華民國」的定位。再加上憲法的修改，國會全面改選，總統民選 ，更突出台灣已經如當年美國所料，和平演變成一個新的獨立政治實 體。

依此演變台灣有堅定立場可以主張台灣的「現狀」已經是主權獨立的 國家，它有權正名、制定新憲法，也值得美國承認。但美國政策所認 定的現狀，並不承認台灣是主權國家，而且還採過時的立場，主張台 海爭執應由台海兩岸和平解決。基於美國自身考量，華府顯然要讓情 勢繼續「演變」下去，而不肯承認台灣三十餘年演變成的獨立國家之 結果。

台灣依民主演變成新主權獨立國家的論述，最重要基礎在一九五一年 舊金山對日和約，及一九五二年「中華民國」與日本雙邊和約均規定 ，日本只放棄台灣及澎湖主權，而未提主權讓渡給任何特定國家，遂 有美國國務院認定「台灣法律地位未定」之說。

中國以開羅會議公報及波茨坦宣言為基礎，主張台灣屬中國領土，已 經歸還中國，但此兩文件只是政治意願的聲明，並非正式法律文件， 中國不提舊金山和約的明文規定，可見其對本身立場之薄弱心知肚明 ，它只想以政治手段，取得國際社會對其主張之承認。

周恩來與季辛吉的談話，証明周恩來也知道依舊金山約約規定，台灣 法律地位並未決定。他與季辛吉第一次會談便稱「台灣是中國領土不 可分的一部份，必需歸還祖國。」依此語意，台灣「尚未」歸還「祖 國」。但談到後來，周恩來總結其要求時，卻要求美國「承認」台灣 歸中國所有，「是中國領土不可分割的一部份，在第二次世界大戰結 束後已經歸還中國。」

周恩來的用詞，前者可能指尚未歸還「中華人民共和國」所代表的「 祖國」，而後者想迫美國承認中國對台灣的主權，以補救舊金山和約 造成的台灣地位未定論。周恩來對舊金山和約規定的可能後果自然瞭 解，他在批判條約只規定日本放棄台、澎主權表示不滿，因為它「未 明定歸誰，而是留給諸國，我不知道那是誰擬的。」他也罵蔣介石與 日本簽雙邊和約，也未規定台、澎主權歸屬，只由日本放棄。

美國有條約義務，而周恩來要求美國「承認」台、澎主權歸中國所有 ，但季辛吉避免正面承諾中國對台灣的主權，只稱因為美國政策不主 張兩個中國、一中一台，也不支持「台灣獨立運動」，因此美國承認 台灣屬中國所有的問題便告解決。其實這只是政治權宜的逃避，並不 能改變法律的明文規定，而舊金山多邊和約仍有效，簽字國仍有守約 的義務。

美、日、英各國面對中國要求承認其對台灣主權之主張，都採取近似 態度，即「認知」或「注意到」中國方面的立場，對其立場不持異議 ，或表示理解。但都避開直接承認其主權主張。如此含糊有利台灣依 演變之說，主張台灣是主權國家，因為各國採取的權宜政策，可因情 勢不同而改變，條約的規定卻不能以單方面決定加以廢止，而當年議 約，杜勒斯還特別要求簽字國對條約不能有保留。

同樣道理，美國「不主張」兩個中國、一中一台，不支持台灣獨立運 動，都是美國政策或單方面承諾。季辛吉明白告訴沈劍虹，「公報並 非條約。」公報多的是含糊的各說各話。美國政府所作的政策決定或 承諾，在新政府上台時如不再重申，便不再具效力。

在過去幾年，中國經濟成長，急速建軍，並擴大國際影響力，競爭資 源、能源與市場，可能威脅美國安全利益，美國已採取兩手策略，一 面交往，一面防範，希望影響中國走向良性一面。

美國也積極調整與盟國關係，加強美、日合作，鼓勵日本負擔國際責 任，把台海穩定視為雙方共同戰略目標，同時也加強與中國週邊國家 關係，並批准先進武器系統售予台灣。

因為美國仍在觀望及試圖改變中國的政策走向，在中國未暴露其霸權 及與美國敵對的意圖之前，難以期望華府急劇改變其對台灣政策，但 如美、中關係惡化，美國改變政策的可能性便大增。

在美、中關係發生劇變之前，台灣爭取與美國關係的正常化，可以採 取政府與民間分工合作的方式進行。政府強調台灣政治演變的結果， 要求美國逐步承認民主演變的既成事實。台灣應尋求美國：

──檢討台灣政策：上次台灣政策檢討已是一九九四年的事，當時台 灣尚未完成民主化，且距政黨輪替還有六年。針對台灣過去十二年民 主演變，美國重對台灣政策應重加檢討。

──如果美國尚未準備承認台灣為主權獨立國家，它至少應朝雙方關 係正常化的方向努力，逐步取消對台灣的各種限制。

例如，美國應取消台灣領導人、外交部長及國防部長訪問華府的禁制 ，也准許助理國務卿層級官員訪問台灣。雙方高層互訪，有助彼此溝 通與瞭解，避免誤會。

美國也應同意台北駐美代表處正名「台灣」代表處，並准許代表處人 員赴國務院、白宮接各公務。

──美國應多稱許台灣民主化的成就，對台灣民選政府表示尊重，並 促中國放棄武力威脅，尊重台灣民主演變，與台灣民選政府對話。

──美國應避免再提「不支持台獨」，或不支持「一中一台」。美國 只承諾過「不主張」一中一台，和不支持「台灣獨立運動」。台灣依 民主程序演變的政局屬自發性質，不應受美國政策排斥。

──美國應支持並促其他國家支持台灣加入國際組織。

──美國應與台灣簽訂自由貿易條約。

──美國應避免批評陳水扁總統有關台灣主權獨立，與中國一邊一國 的談話。陳水扁總統的主張代表台灣主流民意，美國不宜橫加制止， 以免台灣內部辯論失衡。

尋求改變對台灣政策不只限於對美國，而應是對國際社會的普遍要求 。外交當局應指令駐外人員就舊金山和約的規定及台灣民主演變，與 駐在國官員、議員及輿論領袖溝通，增加他們對台灣地位的瞭解。

中國在每次高層互訪的聯合公報，都要求列入「一個中國」政策條款 ，有些國家還列入承認台灣是中國領土一部份，駐外單位對類似情形 更應向駐在國說明條約規定，和台灣民主演變的新局。

民間機構、民進黨的外圍及本土社團，應繼續推動制憲正名，作為政 府後援。在制憲正名的壓力下，政府對美國的訴求顯得更溫和，它也 暗示如果美國不承認「中華民國」民主演變的結果，台灣只有尋求劇 變的方式，以突顯其主權國家地位。

民間對美活動，應配合美國若干智庫的呼聲，要求美國改變虛偽、不 合事實、不合美國利益的「一個中國」政策。美國已有二十七年與台 灣沒有外交關係，台灣民主化的完成，從一九九六年大選算起，也有 十年時間，距李登輝總統的「兩國論」也有七年，美國不應再迴避台 灣已演變成新主權國家的事實。

民間可以更積極運用國會改選，民主黨在兩院居多數的新情勢，迫行 政部門對台灣政策重加檢討。上次台灣政策檢討，也是在白宮與國會 分別由兩黨控制的情況下完成。

尼克森與季辛吉迴避台灣法律地位，以政治權宜與中國關係正常化， 但他們也避免承認中國對台灣的主權，民間機構對美活動應打法律牌 ，教育國會及智庫瞭解台灣法律地位和民主演變的結果。美國外交文 件是進行此項文宣的最佳材料。

民進黨對內文宣及動員也應把握美國所持的演變政策，讓選民瞭解只 有本土政黨繼續執政，才能使美國信服台灣人民多數選擇台灣獨立自 主的地位。如果政權落入主張「終極統一」的外來政黨所奪，中國及 美國都會認定台灣和平演變是選擇走向與中國合併。