「一個中國」，台灣不是中國的一部份 王景弘

──我建議蔣介石，用「中華台灣共和國」政府名義發表聲明， 台灣與大陸政府毫不相干，台灣與大陸完全分離。─楊西崑

──台灣已經逐漸發展出與大陸分離的軌道，他們 (國民黨政府 )總有一天會接受獨立、分離的地位。─馬康衛

──英國人不肯放棄「台灣地位未定」之說，因為他們仍相信有 一天台灣獨立運動會藉此說法興起。─周恩來

──二十年之內，你 (尼克森 )的繼任者如果也像你一樣睿智， 他會採取「聯俄制中」之策。但未來十五年，我們必需「聯中制 俄」，我們必需冷靜的運用制衡之術。─季辛吉

這些當年密室談話，道出美國的權謀，和台灣的走向。美國權謀，連 哄帶騙，一面應付中國，一面詐騙蔣介石，希望藉改善與中國關係， 以謀美國國家利益。這些權謀替台灣留下民主演變的活路，而台灣演 變的結果，也如當年美國外交官所料。

在塵封三十餘年之後，尼克森第一任期間中國事務外交文件出版，其 內容雖有部份早已解密，但有一部份仍屬首次面世。馬康衛和季辛吉 的預言，便是前未解密的文件。把當年尼、季密謀及其對付中國總理 周恩來的言詞重加審視，有助瞭解台灣的困境和破解之道。

「中華人民共和國」在一九四九年成立，美國基於冷戰形勢，中國介 入韓戰，其內部政局未穩，而「中華民國」退到奉盟國之命佔領的台 灣，還自稱為代表中國之政府，致美國迄未承認北京政府，拖了二十 二年之後，尼克森政府才開始與中國「關係正常化」的過程，到美國 正式承認北京政權，已經是中共建政三十年後的事。

國際情勢的演變，使北京與華府在一九七一年都有改善關係的誘因。 北京與蘇聯關係緊張，邊境發生衝突，而蘇聯壓制共產集團之態度令 北京擔心。美國想利用中、蘇衝突，拉中國以制蘇，同時以蘇聯威脅 迫中國配合美國利益行事。美國需要中國協助結束越戰。

在這種局面下，季辛吉奉命秘密訪問北京前，尼克森特別指示他運用 中國最恐懼的三張牌。越南牌：讓中國擔心如果越戰不結束，尼克森 會有危害中國利益的大動作。日本牌：如無美國約制，日本軍國主再 起。蘇聯牌：莫斯科的威脅需要美國約制。

但美國要價並不是問題，反只讓中國有機會對「中華民國」問題與「 台灣問題」討價還價。「中華民國」問題涉及「兩個中國」、「一個 中國，兩個政府」問題，而「台灣問題」核心在主權地位問題，也即 「一中、一台」問題。美國和中國都知道，雙方關係的最大難題就在 「台灣問題」難以處理。

美、中對「台灣問題」的處理手段，關係台灣的命秆。本文將討論美 國外交文件所反映中國之要求，美國明暗兩手，連哄帶騙的承諾，其 謀略考慮，和美國留下並公佈相關內幕文件的意義。

尼克森的國家安全顧問季辛吉，一九七一年七月九日至十一日秘密訪 問北京，九日與周恩來首次會談，在涉及台灣的問題上，周恩來想要 確定的有兩大原則：「台灣是中國的一部份，中華人民共和國是代表 中國的唯一合法政府」，及「美國不支持台灣獨立運動」。

七月十日第二輪會談，周恩來綜合初步討論，提出中國方面對雙方展 開「關係正常化」的四項要求：一、美國必須承認中華人民共和國為 代表中國人民的唯一合法政府；二、美國必須承認台灣屬於中國，是 中國不可分的一部份，在第二次世界大戰結束後已歸還中國；第三， 美國不支持兩個中國或一中一台政策，也不支持台灣獨立運動；第四 、美國國務院發言人不再重述台灣地位未定。

周恩來所提的四條要求，暴露中國的居心：強迫美國違反舊金山和約 的規定，「承認」中國對台灣享有主權。同時要求美國承認在北京的 中華人民共和國政府是「代表中國的唯一合法政府」，因而對台灣享 有主權。

這樣設計最基本原因在舊金山對日和約，及蔣介石靠杜勒斯對日本施 加壓力而與日本簽定的雙邊和約，都只規定日本放棄對台灣與澎湖的 主權，但未依國際法慣例聲明讓渡給任何國家。周恩來在會談中提到 英國不肯否定台灣地位未定論，便是因為他們心想有一天台灣獨立運 動會依此理論而興起。

美國國務院法律顧問在一九六一年所作的台灣法律地位分析，認定依 條約規定及國際慣例，台、澎法律地位未定之說最具法理基礎。一九 七一年，法律顧問處據此以通俗文字重寫，準備送國會參考。那年四 月間，國務院發言人被問及台灣法律地位時，便據此回答：台灣法律 地位未定。

周恩來最急切想敲定的便是美國承認台灣主權已歸中國，而北京政府 是中國唯一合法政府。但他與季辛吉的談話，顯示他深知就法論法， 舊金山和約約並未確定台灣歸屬。他對季辛吉抱怨說，舊金山和約只 規定日本放棄台、澎及其他島嶼的主權，而未規定讓渡給特定國家， 這種條文不知道誰擬的。

他痛罵蔣介石奉美國之命與日本簽雙邊和約，也未規定主權歸屬，結 果台灣地位未定，國民黨政府被中國人民推翻，蔣的政府是掛在半空 中。周恩來說就憑蔣介石與日本簽下台灣地位未定的條約，他就有足 夠理由罵蔣是賣國賊。

周恩來提出的四項要求，其他三項美國都容易應付，就是台灣主權問 題難纏。第一項和第三項，同屬所謂「一個中國」問題。在冷戰期間 ，美國曾一度要求蔣介石接受「兩個中國」，但蔣介石拒絕，堅持「 一個中國」，他流亡台灣的「中華民國」是中國「法統」，代表全中 國，北京的政府只是「偽政權」。

周恩來要求美國承認中華人民共和國是代表中國的唯一合法政府，所 表達的意義與蔣介石相同：北京是「合法政府」，「蔣政權是偽政府 」，所謂「中華民國」及「中華人民共和國」雖都有「國」字，但都 只是「政府」。這樣奇特的態度使美國可以輕易把它政策改變的責任 ，推給蔣介石和周恩來。尼克森和季辛吉便說，蔣、周歧見雖多，但 他們有兩項共同立場：一個中國，和問題他們自己解決。

至於國務院發言人不再重申台灣法律地位未定，那原是季辛吉先提出 以應付周恩來的說法。季辛吉不承認台灣主權歸中國，但也不能說台 灣地位未定的觀點錯誤，只有尋求迴避，承諾美國官方以後不會再提 台灣地位未定論。

不再提台灣地位未定論，並不是否定這項立論的正確性，更非承認中 國所要求的「台灣是中國的一部份」。季辛吉更以含糊語言，應付周 恩來的此項要求。他說，因為尼克森總統將會向毛澤東及周恩來重申 美國不會支持「台灣獨立運動」，不會支持一中一台，或兩個中國的 解決方式，因此，周所提第二點便已經「解決」。到一九七二年大選 後 (雙方諒解在尼克森第二任內建交」，唯一的問題便是接受中華人 民共和國為中國唯一合法政府。

季辛吉花了很多口舌，但就是要避免「承認」台灣是中國一部份，他 坦承要明確表述美國對第二項要求是「有困難」的。他施展拖計，向 周恩來表示，雙方一開始便作無實際影響的宣佈並無益處。

關於「不支持台灣獨立運動」，季辛吉的承諾更乾脆，因為當時蔣介 石為保政權，標榜「反共、反台獨」兩手策略，抗拒中共政權及台灣 獨立運動對其政權合法性的挑戰。一九七喩年代以前的台灣獨立運動 ，也以日本為主要基地，而周恩來所要求的只是美國「不支持台灣獨 立運動」，他多次提及被控「台獨」案前台大教授彭明敏脫逃到美國 ，更說明他關心的是「台灣獨立運動」。因此，季辛吉把球丟回給周 恩來：美國不支持台獨「運動」，如果周恩來有情報顯示美國有人對 「台獨運動」提供支持，可以把情報交給他，他一定加以制止。

這些問題在一九七一年十月季辛吉第二次訪問北京時，再度詳談，周 恩來更得寸進尺，要求美國阻止日本勢力進入台灣，要求美國反對日 本及其他國家支持台灣獨立運動，或主張台灣地位未定。他怕日本勢 力趁美國從台灣撤軍之際進入台灣，因為他認為蔣介石一旦發現美國 人靠不住，會引進日本武力以求自保。

季辛吉承諾，在美國能力所及範圍內，反對日本在台灣駐軍，或日本 試圖支持台灣獨立運動，美國也不支持其他國家提出台灣地位未定論 。季辛吉向周恩來保証稱，美國將支持「台灣海峽問題」的任何和平 解決結果，不會從中阻礙。美國要強調的是以和平方式解決。

季辛吉也哄周恩來，因為美國政治問題，為免被親台派、親日派、親 蘇派和保守勢力阻撓與破壞，美國與中國的關係正常化，能做的比能 公開說的多，如何公開表述美國的承諾和中國的立場要非常慎重。他 建議雙方要把說話調門放低。

季辛吉故意把他第二次訪問北京的時程，排在聯合國中國代表權辯論 的緊要關頭，讓各國領會美國政策的轉向，造成重要問題案失利，阿 爾巴尼亞所提二七五八決議案通過，「蔣幫集團代表」被逐出聯合國 ，「中華人民共和國」恢復中國「合法地位」，美、日所提的「雙重 代表權案」未表決即失敗收場。但他還滿口謊言，把責任推給美國駐 聯合國代表老布希，怪他無能，未將辯論議程拖到十一月初。

蔣介石的「中華民國」政府被逐出聯合國，其「代表中國之合法政府 」地位急速腐蝕，外交逆轉，到一九七二年初尼克森訪問北京，情勢 益加惡化。尼克森派助理國務卿格林赴台北向蔣「簡報」，但格林與 國務院系統並未參加尼克森與周恩來、毛澤東會談，白宮的會談紀綠 只有參加會談者才能接觸，國務院只能看到節本，未知詳情，蔣介石 怒不接見。

從尼克森與周恩來的會談，及兩人發表的「上海公報」看，確實兩人 在密室說的比「公報」多，尼克森雖說北京之行沒有「秘密交易」， 但他卻有秘密承諾。他向周恩來承諾五項原則：

第一，「中國只有一個，台灣是中國一部份，如果我控制得住官僚體 系，以後不會再有台灣地位未定之聲明出現。」

第二，「我們一直沒有，將來也不會支持台灣獨立運動。」

第三，「當我們在台灣駐軍減低時，我們將在能力所及範圍內，運用 影響力，勸阻日本勢力進入台灣，並勸阻日本支持台灣獨立運動。」

第四，「我們將支持任何台灣問題和平解決的結果。與此相關者，我 們不支持台灣政府訴諸武力反攻大陸。」

第五，「我們將尋求與中華人民共和國關係正常化。我們知道台灣是 關係完全正常化的阻礙，但在我前述架構內，我們尋求正常化，為此 目標努力，設法完成。」

這五項原則，除第一項涉及台灣主權外，其他也不是大問題。尼克森 在第一項原則的表述，所謂「一個中國，台灣是中國一部份」，比公 報的用詞直接，但他加一句「如果能控制得住官僚體系，以後不會再 有台灣地位未定之聲明出現」，卻形同再次說明台灣法律地位確實未 定，尼克森只是權宜的使用行政權力，禁止官僚體系再作台灣地位未 定的聲明。

「上海公報」對「一個中國」的說法，便間接和含糊。公報採取各說 各話方式，在「台灣問題」部份，中國表述「中華人民共和國」是中 國的「唯一合法政府」，台灣是「中國一省」，「早已歸還祖國」， 「解放台灣是中國內政，任何國家無權干涉，所有美國軍隊及軍事設 施必需撤出台灣。」「中國政府堅決反對任何企圖製造一中一台，一 中兩府，兩個中國，及獨立台灣，或鼓吹台灣地位未定的活動。」

中國所述立場，有一部份是美國秘密承諾，但美國在公報中並未陳述 這些立場，只聲明：「美國認知台海兩岸所有中國人均主張中國只有 一個，台灣是中國一部份。美國政府對此不持異議。它重申台灣問題 由中國人自行和平解決的關切。」

美國聲明的措詞，明顯的避免承認台灣主權屬中國，更未說台灣主權 歸中華人民共和國，它只是說因為「台海兩岸中國人」有此主張，美 國「不持異議」。事後，「中華民國」駐美大使沈劍虹要求季辛吉澄 清美國聲明之意義，因為台北認為美國是對北京政權的立場「不持異 議」。季辛吉否認如此解釋，並認作如此解釋「愚不可及」。

季辛吉也向沈劍虹表明，「公報並非條約」，措詞傾向含糊，不是條 約那樣明確。

白宮稍後對國務院及國防部也下達指示，對「不持異議」不能多釋為 「贊同」或「拒絕」。

美國「不尋求兩個中國」或「一中一台」政策的秘密承諾，到一九八 二年「八一七公報」才公開表述，柯林頓在一九九八年公開表述所謂 「三不」政策，重申此項立場，並把不支持台灣獨立「運動」變成「 台灣獨立」，存心混淆問題，改變美國立場。

周恩來與季辛吉會談，把雙方關係正常化的時程定在尼克森的第二任 ，他也表示「希望」屆時「台灣問題」可以解決。但尼克森和季辛吉 對所謂「台灣問題」的解決，持「和平解決」與「演變」的策略，一 方面要求北京以和平方式處理「台灣問題」，另一方面只保証美國「 不阻礙」任何和平解決的結果。

這套策略實際上是拖延之術，因為美國不能、也不願承認台灣主權屬 「中國」，便想辦法拖，讓時間與局勢的演變來替它解決難題。季辛 吉的想法總要十年才比較實際，因為十年內，蔣、毛、周都要辭世， 情勢演變難料。這套權宜手法犧牲台灣的利益，但也還替台灣留下生 機。

尼克森與季辛吉對台灣採取拖計，堅持和平解決及演變的過程，以應 付北京對台灣主權的要求，實際上，他們對台灣演變的方向，知之甚 詳。這些相關文件經編入這本歷史紀錄，使人對當年決策的全貌能有 更正確的瞭解。

舉幾個例子：第一，一九六九年八月八日白宮國家安全研究備忘錄 NSSM 14 指出，「中華民國政府堅持它是全中國合法代表，而台灣是 全中國的一部份，這是台灣由大陸人所掌控之政治結構的中心思考。 台灣人民對大陸人的支配有反感，但無疑的寧可選擇中華民國政府而 不要中華人民共和國政府。他們可能希望台灣與大陸維持分離，並希 望美國協助維持分離。」

第二，美國駐台北大使馬康衛，一九七一年六月三十日在白宮見尼克 森，馬康衛向尼克森報告他對台灣政局的觀察，他說，他發現「台灣 已逐漸發展出它自己、與大陸相分離的運行軌道。我想這也合於美國 利益，現在我們沒有必要談正式獨立或主權問題，先讓它懸而不決是 明智之舉。」尼克森回答：「對。」

馬康衛說，蔣介石現在還不會走到這個地步，「但我想總有一天他們 將接受獨立於大陸之外的制度與地位。」

第三，一九七一年十一月三十日，馬康衛大使向國務院報告與外交部 次長楊西崑的密談，楊西崑說，他向蔣介石建議，以「中華台灣共和 國名義發表聲明，宣佈在台灣的政府與大陸的政府完全不相干，在台 灣的政府也與大陸無關。」楊西崑說明「中華」一詞不帶政治含意， 而是族裔的泛稱，有如許多阿拉伯國家的國號都帶「阿拉伯」。

不但外省籍外交官僚楊西崑有此想法，台灣籍的政治標竿性人物，當 年台北市長高玉樹，在一九七二年九月間與美國大使館副館長來天惠 的密談，也提及他對正名「台灣共和國」的意向，並表示他知道此舉 可能引起中國的反應及在美國等地方增加爭議。高玉樹的談話紀錄未 編入這本外交文件。

第四，尼克森在一九七二年二月十四日聽取季辛吉簡報，季辛吉說， 美國答應中國的五項要求，都很簡單。台灣問題在公報上的表述有爭 執，但美國不能接受中國的說法。

季辛吉最可能惹中國惱火的是他當年拍尼克森馬屁，也道出打中國牌 的權謀，他說：「我想在二十年內，你的後任如果也像你這樣睿智的 話，他可能要聯俄制中。在未來十五年我們需要聯中制俄。我們必需 冷靜的玩制衡之術。」

第五，國務院為尼克森訪問北京所提出的一份備忘錄：「台灣前途： 和平解決政策之建議」，這份文件被羅德與何志立打壓，送交季辛吉 時另加評語稱，此文件觀點「嚴重低估中國堅持收回台灣之執著，與 此事對他們在象徵性與實質性的重要。」

這份文件是中國民國事務處長莫瑟 (Leo J. Moser) 執筆，他還另附 一份長達四十九頁的背景分析：「台灣前途：趨向、利益與對策」。 這兩篇報告未收入此次出版之選集，但在註解中提及其存在。

莫瑟的備忘錄描述美國在當時的五項政策選擇，並分析其利弊得失。 其中包括「兩個中國」，台灣被納入中國的「一部份」，台灣成「一 個中國」的「自治區」，一中一台，和一個中國，但以「演變」方式 解決台灣問題。他認為前四項對策不是不可行，便是不合美國當時的 政策利益，最合適的是第五策「一個中國」，「台灣問題」則留待情 勢演變。

莫瑟分析指出，台灣與中國分離，已經是「既成事實」，要使此既成 事實「正式化」有兩個途徑：一是改國號，如改為「台灣共和國」， 成新政治實體，二是循演變的方式，使台灣成為「台灣取向，台灣人 掌握的政治實體。」

莫瑟建議採取拖延、應付中國的策略，即「一個中國」但台灣問題採 靜以觀變的和平「演變」方式解決。他指出，美國只主張台灣與中國 的關係，由有關人民去決定，美國不直接或間接影響其決定，只要其 決定是和平手段。

他說，如此演變的結果包括台灣成為一個非共產制度的獨立實體，或 最後和平被納入中國「統一」。莫瑟認為在可預見的未來，台灣演變 成被中國統一的可能性遠比走向獨立的可能性小。這種「觀望」的策 略，美國不要採取可能被解釋為偏向某種方案的政策主動，但實際上 是預期演變的結果是分離獨立的台灣。

這些文件說明美國對中國的權謀與應付方法，和留給台灣自己演變成 獨立實體的活路。在老布希政府時期，美國已開始認知台灣民主演變 形成的獨立實體地位，公開促中國放棄過時的國際法概念。

「中華民國」依民主、和平方式，已演變成「台灣取向，台灣人掌握 的政治實體」，這個不爭的事實也正如美國政府當年所預料。「中華 民國」曾被視為「中國」的一個政府，但它的憲法經過台灣人民修改 ，它的國會由台灣人民選出，它的總統、副總統由台灣人民直選，它 已演變成十足的「台灣政府」，與中國毫不相干。日本在舊金山和約 宣佈放棄的主權，已由台灣人民接下行使。

不但如此，李登輝總統已有「中華民國」與「中華人民共和國」關係 ，應該是「國與國關係」的宣示，而陳水扁總統更終止「國統會」， 宣示台灣與中國是「一邊一國」。台灣的主體地位已非常明確。與楊 西崑當年的建議，只差一個「改國號」，而正名制憲將是台灣要走的 路。

「中華民國」既已演變成與中國不相干的政治實體，美國與國際社會 如不尊重並予承認，反加以打壓，那是對民主、對台灣人民不公、不 義。美國靜觀其變的演變政策，已經到應該承認現狀的時候。既不承 認「中華民國」已演變成新政治實體的事實，又反對台灣制憲正名， 實不符美國所服膺的民主價值。

中國公然挑釁舊金山和約，擅訂「反分裂法」，美國不應視若無睹， ，更不應指責台灣民主化為台海緊張之原因。台海問題出在中國霸道 無理的態度，和美國欺善怕惡，不知改變過時的「一個中國」政策， 致使中國仍不擇手段，企圖奪取台灣主權。美國政策應重加檢討。

註：Foreign Relations of the United States,1969–1976, Vol.XVII, China, 1969–1972,可以在網站上免費取得，其網址為：

http://www.state.gov/r/pa/ho/frus/nixon/xvii/index.htm

本文所引述談話，可參看書中之下列文件 (數字為編號 )：#23, #136, #139, #140, #142, #143, #162, #174, #192.