台灣主權四部曲：地位未定、政治消音、主權在民、台灣人民同意
王景弘
對日本和約生效五十週年，五十年前屬於言論禁地的台灣主權歸屬問 題，總算可以從法理、歷史觀點提出討論。在不必受一言堂限制的時 代，對於台灣在對日本和約後的地位，說法自然與過去國共兩黨所謂 台灣在戰後已歸還「中國」的定論有所不同。
國民黨政府在戰後代表盟國佔領台灣，並在和約締結之前，便將台灣 改成中國一省，但在法律的技術層面而言，日本和約並沒有解決日本 放棄台灣後，主權交給誰的問題。
對日和約使台灣法律地位仍未決定的難題，當年外交部長葉公超對立 法院密會曾作過報告。如果台灣法律地位在和約明確規定，國共兩黨 也就不必花心思，搬出開羅會議的「新聞聲明」和波茨坦宣言來証明 台灣歸「中國」，而蔣介石政府也不必找梁敬錞去研究對自己顏面並 不好看的「開羅會議」。
對日和約未確定台灣法律地位，並不是主張台灣主權獨立，反對中國 併吞者的偏見之詞。從解密的美國外交文件看，美國政府法律專家便 持對日和約未解決台灣法律地位的觀點。
從華府來看，過去五十年，台灣法律地位問題有過四部曲：法律地位 未定、政治消音、主權在民、台灣人民同意。
美國國務院的檔案，有兩份備忘錄專門討論台灣地律地位問題，第一 份是東亞事務局法律顧問約翰‧基扎克 (John Czyzak) 在一九六一 年二月三日提報國務院法律顧問查耶斯 (Chayes) 的十六頁長研究， 第二份為一九七一年七月十三日東亞事務局法律顧問史塔爾 (Robert Starr) 提交中華民國事務處處長西維斯特 (Charles Sylvester) 的 十二頁備忘錄。
史塔爾的備忘錄乃根據基扎克的備忘錄改寫，去除較複雜的法律討論 ，準備提交國會，結論一致：在法律層次而言，對日和約並未解決台 灣主權歸屬問題。基扎克的備忘錄，一開始便提出對日和約後，台灣 主權問題的四種理論：第一，台灣與澎湖的主權未定; 第二，台灣與 澎湖歸屬「中華民國」; 第三，台灣與澎湖歸屬「中國」; 第四，台 灣與澎湖屬「共管領土」，歸第二次大戰勝利國共有，或對日和約簽 字國所有。
基扎克分別檢討四種立論，認為最站得住腳的是第一種立論，即「台 灣與澎湖的主權尚未最後決定」。他指出舊金山對日和約「意在剝奪 日本對該島嶼的主權，而未轉予任何國家，記錄明確可稽。」他強調 ，日本放棄對台灣與澎湖的主權，「雖對中華民國政府繼續佔領及管 理提供法律基礎，卻未造成主權轉移給中華民國。」
如此立論不但是美國法律觀點，也是美國的政策，這也就是一九七一 年四月二十八日，美國國務院發言人布瑞在例行簡報中提及，美國的 立場認為台灣與澎湖「主權仍未解決」。同年十一月十二日，國務院 法律顧問史蒂文遜 (John Steveson) 為準備尼克森翌年訪問北京而 向助理國務卿葛林提出一份「與中國關係正常化的法律問題」備忘錄 ，明確指出，「從一九五二年對日和約開始，美國即持台灣地位未定 ，有待未來國際解決之立場。此項立場不時重申，且成為雙方共同防 禦條約的法律基礎，也是將來如果實際可能時，台灣獨立的法律基礎 。如果我們現在改變立場，認知台灣是中國的一部份，則將放棄台灣 獨立的選擇，而且除非慎重措詞，否則也會損害我們與中華民國共同 防禦條約的義務。」
一九七一年七月，季辛吉秘密訪問北京，與周恩來會談，周恩來痛批 布瑞的台灣地位未解決的立論，並搬出歷史教訓基辛吉。因為美國有 台灣地位未定的說法，周恩來全力要求美國防止日本進入台灣取代美 國勢力，及防範「兩個中國、一中一台」的局面。季辛吉則一再強調 ，美國「不會再出現台灣地位未定之說」。
一九七二年二月，尼克森訪問北京，周恩來仍重提防日本再入台灣， 及批台灣地位未定論。尼克森則保証「如果他能控制得住國務院官僚 體系，台灣地位未定之說不會再出現。」
尼克森與周恩來的「上海公報」，提及美國認知台海兩岸所有中國人 都主張中國只有一個，台灣是中國一部份，美國對此不持異議，及中 國表明反對「台灣地位未定」之說。當時駐美大使沈劍虹奉命拜會國 務卿羅吉斯澄清若干疑點，根據國務院會談備忘錄，他提及美國「認 知」那段話，但被羅吉斯搶白一頓：羅吉斯指出，美國只對中華民國 與中華人民共和國雙方立場作「事實陳述」，美國立場是不詰難，也 不接受。「我們只表示注意到基本上是中華民國自己的立場，這對中 華民國應該沒有因難才是。」
換句話說，在美國開始與中國修好之後，美國政府避免再從法律層次 上談台灣主權問題，也即以政治手段，對法律的觀點進行消音。在政 策層次上則開始走上對兩岸說法「不持異議」，但雙方應以和平方式 解決對此事之爭執。
一九八二年，美國為軍售爭執，與中國發表「八一七公報」，其中並 把尼克森與周恩來會談時所作的美國不主張「兩個中國」、「台灣獨 立」的秘密保証形之於文，表述為美國不尋求「兩個中國，或一中一 台」政策。台灣要求雷根政府提出「六項保証」，其中之一即美國對 台灣「主權」的立場未變，其含意當指美國未「承認」中華人民共和 國對台灣之主權。
美國以政治態度壓制法律的立論，但那只是政治上的消音，並不能推 翻依對日和約規定所得的法律結論。就法律而言，國務院法律顧問在 四十年前所作的分析，在法律上仍屬正確。
情勢的演變，並非尼克森或卡特諸人所能預料。蔣介石謝世之後，蔣 經國並未如他們所料向中國投降，而是在台灣進行民主化，而李登輝 更以第一位台灣人總統，完成台灣民主建構，並強調「主權在民」， 使台灣人民在聯合國憲章及相關人權條約所主張的民主過程中，取得 主權的地位。
台灣民主化的過程，和主權在民的民主理論，雖然尚未使脫胎換骨的 「中華民國」取得國際間正式承認，但是美國從柯林頓總統到布希總 統開始不談「三不」，少談「三公報」，多談「台灣關係法」，並強 調台海爭執要和平解決，其結果需「台灣人民同意」，形同已經承認 台灣人民對台灣的主權。對日本和約未確定台灣法律地位，但台灣經 過五十年與中華人民共和國不相干，和台灣人民依民主程序自由選擇 ，台灣主權屬台灣二千三百萬人民是「最站得住腳的立場」。